?1 引 言
应急救援是为预防、控制和消除事故与灾害对人类生命和财产灾害所采取的反应行动。应急预案则是开展应急救援行动的行动计划和实施指南。应急救援预案实际上是一个透明和标准化的反应程序,使应急救援活动能按照预先周密的计划和最有效的实施步骤有条不紊地进行。这些计划和步骤是快速响应和有效救援的基本保证。应急预案,应该有系统完整的设计、标准化的文本文件、行之有效的操作程序和持续改进的运行机制。
2 应急预案的体系框架和核心要素
按照系统论的思想,应急救援预案是一个开放、复杂和庞大的系统,应急预案的设计和组织实施应遵循体系要素构成和持续改进的指导思想。笔者认为,应急预案体系可以由6个一级和20个二级的核心要素构成(见表1)。
表1.doc
2.1 方针与原则
应急救援的根本目的必须贯彻以人为本、救死扶伤的理念。组织实施应急救援活动的基本原则应是集中管理、统一指挥、规范运行、标准操作、反应迅速和救援高效。
2.2 应急策划
策划是制定应急预案的技术基础。它包括风险评价、资源分析和法律法规要求3个二级要素。
(1)应急预案中的风险评价:主要是针对可能导致重大人身伤亡和财产损失及产生严重社会影响的重大事故灾害风险。对易燃易爆、有毒有害的重大风险列出清单,逐一评估;对一些事故发生概率较低,但预期后果特别严重的重大风险应进行定量化风险评价(ＱＲＡ)。
(2)资源分析:应首先是根据应急救援活动需要资源的类型(人力、装备、资金和供应)和规模(要标明具体数量),其次是调查清楚现有资源概况和尚欠缺的资源种类和数量,然后提出资源补充、合理利用和资源集成整合的建议方案。
(3)应明确国家、政府和行业法律法规要求:掌握哪些关于应急方面的法律法规、适合于组织或企业部分、遵守相应的法规情况等。尤其应关注一些和应急救援活动密切相关的法规、标准的规定。
2.3 应急准备
应急准备包括:机构与职责、应急设备设施与物质、应急人员培训、预案演练、公众教育和互助协议6个二级要素。
(1)应急指挥机构与职责:应明确分为场内与场外两类应急指挥中心(EOC)。前者的职责主要是整个应急救援活动的组织协调、资源调配和扩大应急救援活动的指挥,而后者要直接承担起现场的控制灾害、救护人员和工程抢险等具体实效的救援任务。
(2)应急设备、设施与物质包括基本物质和专用设备和经费支持。这些内容都要建立标准化操作程序(SOPS)。
(3)应急人员培训:其核心是制定一个行之有效的培训计划。培训的重点对象和目标是提高各类应急救援人员的素质和能力。
(4)应急救援预案演练:其目标是检验其应急行动与预案的符合性、应急预案的有效性和缺陷,以及对于应急能力水平的评估。
(5)公众教育的目标是提高全体公众应急意识和能力。
(6)互助协议主要是对紧急时刻需要协助的机构与组织要建立的联系,这种联系是通过事先鉴定互助协议的方式实现。
2.4 应急响应
应急响应是应急预案中核心的内容,它包括现场指挥与控制等11个二级要素。
(1)现场指挥与控制:要以事故发生后确保公众安全为主要目标。按照应急预案的响应程序(SOPS)指挥、协调救援行动、合理使用应急资源,使事故迅速得到有效控制。
(2)报警与通知:是应急救援迅速启动的关键。接到报警后的初步分析,筛选掉不正确的信息,落实事故的地点、时间、类型、范围,初步分析事故趋势。
(3)警报系统及程序,事故被确认后立即通报政府应急主管部门和相应的应急指挥中心及时向公众和各类救援人员发出事故应急警报,建立通讯程序。
(4)保证报警和通讯器材确保其完好,并能合理和正确使用报警和通讯器材。保持信息渠道24小时畅通。
(5)应急救援的事态监测包括制定的监测组织对大气、土壤、水和食物等样品采集和被污染状况测定和对风险的全面评估,监测和分析事故造成的危害性质及程度,以便升高或降低应急警报级别及采取相应对策评估。应急救援是为预防、控制和消除事故与灾害对人类生命和财产灾害所采取的反应行动。应急预案则是开展应急救援行动的行动计划和实施指南。应急救援预案实际上是一个透明和标准化的反应程序,使应急救援活动能按照预先周密的计划和最有效的实施步骤有条不紊地进行。这些计划和步骤是快速响应和有效救援的基本保证。应急预案,应该有系统完整的设计、标准化的文本文件、行之有效的操作程序和持续改进的运行机制。
2 应急预案的体系框架和核心要素
按照系统论的思想,应急救援预案是一个开放、复杂和庞大的系统,应急预案的设计和组织实施应遵循体系要素构成和持续改进的指导思想。笔者认为,应急预案体系可以由6个一级和20个二级的核心要素构成(见表1)。
表1.doc
2.1 方针与原则
应急救援的根本目的必须贯彻以人为本、救死扶伤的理念。组织实施应急救援活动的基本原则应是集中管理、统一指挥、规范运行、标准操作、反应迅速和救援高效。
2.2 应急策划
策划是制定应急预案的技术基础。它包括风险评价、资源分析和法律法规要求3个二级要素。
(1)应急预案中的风险评价:主要是针对可能导致重大人身伤亡和财产损失及产生严重社会影响的重大事故灾害风险。对易燃易爆、有毒有害的重大风险列出清单,逐一评估;对一些事故发生概率较低,但预期后果特别严重的重大风险应进行定量化风险评价(ＱＲＡ)。
(2)资源分析:应首先是根据应急救援活动需要资源的类型(人力、装备、资金和供应)和规模(要标明具体数量),其次是调查清楚现有资源概况和尚欠缺的资源种类和数量,然后提出资源补充、合理利用和资源集成整合的建议方案。
(3)应明确国家、政府和行业法律法规要求:掌握哪些关于应急方面的法律法规、适合于组织或企业部分、遵守相应的法规情况等。尤其应关注一些和应急救援活动密切相关的法规、标准的规定。
2.3 应急准备
应急准备包括:机构与职责、应急设备设施与物质、应急人员培训、预案演练、公众教育和互助协议6个二级要素。
(1)应急指挥机构与职责:应明确分为场内与场外两类应急指挥中心(EOC)。前者的职责主要是整个应急救援活动的组织协调、资源调配和扩大应急救援活动的指挥,而后者要直接承担起现场的控制灾害、救护人员和工程抢险等具体实效的救援任务。
(2)应急设备、设施与物质包括基本物质和专用设备和经费支持。这些内容都要建立标准化操作程序(SOPS)。
(3)应急人员培训:其核心是制定一个行之有效的培训计划。培训的重点对象和目标是提高各类应急救援人员的素质和能力。
(4)应急救援预案演练:其目标是检验其应急行动与预案的符合性、应急预案的有效性和缺陷,以及对于应急能力水平的评估。
(5)公众教育的目标是提高全体公众应急意识和能力。
(6)互助协议主要是对紧急时刻需要协助的机构与组织要建立的联系,这种联系是通过事先鉴定互助协议的方式实现。
2.4 应急响应
应急响应是应急预案中核心的内容,它包括现场指挥与控制等11个二级要素。
(1)现场指挥与控制:要以事故发生后确保公众安全为主要目标。按照应急预案的响应程序(SOPS)指挥、协调救援行动、合理使用应急资源,使事故迅速得到有效控制。
(2)报警与通知:是应急救援迅速启动的关键。接到报警后的初步分析,筛选掉不正确的信息,落实事故的地点、时间、类型、范围,初步分析事故趋势。
(3)警报系统及程序,事故被确认后立即通报政府应急主管部门和相应的应急指挥中心及时向公众和各类救援人员发出事故应急警报,建立通讯程序。
(4)保证报警和通讯器材确保其完好,并能合理和正确使用报警和通讯器材。保持信息渠道24小时畅通。
(6)应急救援的人员疏散与安置,应使所有公众熟悉报警系统、集合点、逃生线路、避难所及总体疏散程序,准确地估计事故影响范围、人员影响区域以便组织疏散、撤离,积极搜寻、营救受伤及受困、失踪人员,建立现场毒物泄漏时人员的避难所;疏散区域、距离、路线、运输工具及回迁程序,临时生活的保障等。
(7)警戒与治安是为保障现场救援工作顺利开展。救援现场要有警戒线(区域)设定,执行事故现场警戒和交通管制程序,保障救援队伍、物质供应、人员疏散的交通畅通和事故发生前后的警戒开始与撤销的批准程序。
(8)应急救援中的医疗与卫生服务,由专业和接受过急救和心脏恢复培训的人员,事先组成医疗救援小组,在当地卫生部门的配合下,及时地提供应急需要的医疗设备和急救药品。
(9)应急救援行动的原则应是优先确保公众和应急救援人员的安全,严禁冒险指挥,防止造成次生灾害。
(10)在重大事故中应明确应急过程中的媒体及公众发言人,协调外部机构和及时的与各部门的联系及相关社会服务。
2.5 现场恢复
应建立应急关闭程序。例如,确认事故得到有效控制程序,下降警戒级别、撤出救援力量和宣布取消应急的程序,对于现场清理和受影响区域的连续监测程序,对于受灾的从业人员提供帮助和进入恢复正常状态的程序等,以及对于破坏损失的评估程序,进行事故调查和后果评价及重建的程序等。
2.6 预案管理与评审改进
建立应急预案的编写、审核、批准、发放、修改、检测和更新预案等程序,并通过预案演练和能力评估对预案实现持续改进。
3 应急救援预案的文件体系结构
应急救援预案文件体系建议一般按照四级文件形式,应包括:
一级文件———总预案或称为基本与方案(EOP)。应是总的管理政策和策划。其中应包括应急救援方针、应急救援(预案)目标(针对何种重大风险)、应急组织机构构成和各级应急人员的责任及权利,包括对应急准备、现场应急指挥、事故后恢复及应急演练、训练等的原则的叙述。
二级文件———应是对于总预案中涉及的相关活动具体工作程序(SOPS)。应针对的是每一个具体内容、措施和行动的指导。规定每一个具体的应急行动活动中的具体的措施、方法及责任。每一个应急程序都应包括行动目的和范围、指南、流程表及具体方法的描述,包括每个活动程序的检查表。
三级文件———说明书与应急活动的记录(程序中特定细节及行动的说明,责任及任务说明)。
四级文件———对应急行动的记录。包括制订预案的一切记录,如培训记录、文件记录、资源配置的记录、设备设施相关记录、应急设备检修纪录、消防器材保管记录、应急演练的相关记录等等。
4 应急预案编制方法与步骤
应急预案的目标是提高整体应急能力,编写预案的原则是:写要做的;按照写的来做;做所写的和写上的要做到。应急预案的具体编制过程包括以下6个基本的步骤(见下图1):
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第一是需求分析,对现有应急计划和应急救援工作有关资料作汇总分析。充分应用已有危害辨识和风险评价的结果,包括重大危险源识别、脆弱性分析和重大事故灾害风险分析等。应急救援能力评估和应急资源整合分析,包括人力、装备、物质和财政资源;对曾发生事故灾害应急救援案例作回顾性分析。
第二步框架设计,包括提出预案整体框架设计和各级文件目录清单。文件框架中应包括应急预案要素的所有内容,包括现有的文件、将要起草的文件以及它们之间的联系等。
第三步分工编制是编写应急预案文件的重要实际步骤。首先应组成编制小组,落实各成员职责。小组成员应由各方面的专家和专业人员组成,按框架设计和文件明确编制任务。明确各阶段的目标和完成期限,并经常监督检查进度和完成情况。
第四阶段系统集成阶段,主要任务有两项:一是把编写整理出的各类文件集成为一个统一有机的系统;二是检查评估各级文件与同级程序中互相交叉、重复和遗漏、失误等。
第五阶段综合审核,侧重在对框架文件的技术内容科学性、应急救援活动的可行性、行政管理需要的协调性以及应急救援组织适应性等进行严格审核评估等。涉及专业技术内容应聘请有关专家来评价和审定。
最后是批准发布,应明确具有批准发布权的部门及人员,发布的范围、时间、人员,发布的时效性等。一般是由立法机构或政府以法规形式颁布,由当地最高行政长官签署发布实施。
编写应急预案文本文件,仅仅是应急预案的第一步,其有效性必须经过评估和演练才能得以检验并不断持续改进。
5 结尾语
应急救援体系是危机管理的重要组成部分,同时也是安全生产工作中的事故预防(上游)、应急救援(中游)和事故调查(下游)处理3个主要阶段中的重要环节,承前启后,对于控制事故发展,减少事故损失,保障人民群众生命安全具有重要意义。重大应急预案编制是应急救援体系中的一项重要基础工作,对于提高应急救援能力,控制事故灾害的恶化和保障人民安全具有重大意义。
近年来,我国生产安全事故频频发生,伤亡人数居高不下,给人民生命、财产造成巨大损失。分析其原因,除法制不够健全、安全投入不足和综合管理水平较低等因素外,缺少应急救援预案而导致的应急救援不力是造成我国重特大事故难以控制和损失后果严重的主要原因之一。
建立重大事故应急救援体系,制定应急救援预案是强化我国安全生产工作的重大举措,对于提高应对重特大事故灾难预防、预警与应急能力也有重要意义。