一、减灾的概念
理解减灾的概念，首先要了解什么是灾害风险。灾害风险(disaster ck )：任何潜在的风险 因素，对生活、工作、财产、健康及生命可能造成损失，并在未来一段特定的时间影响到特定的区 域或社会，都称为灾害风险。灾害风险的定义反映了“灾害”是在灾害风险因素的持续作用下导 致的结果。虽然灾害风险包括多种类型、很难量化，但随着人们对风险性、人口特征的深人认识 以及社会经济的发展，灾害风险还是可以从广义的角度来进行评价和定性的。减灾(disaster nsk reduction, DRR)：即降低发生灾害的风险性，它是确定、评价灾害风险，降低灾害发生风险的系 统方法，包括减少对危险因素(hazards )的暴露、降低人群及财产的脆弱性(vulnerably)、对土地 等周围环境进行智能的管理、提高对负面事件的预警能力及准备等。有时文献中也用英文单词 “disaster reduction”表示减灾，但是“Disaster risk reduction”更能说明灾害风险因素的持续作用， 从而强调减灾工作的现在进行时。联合国相关机构如联合国国际减灾战略（united nations/ international strategy for disaster reduction，UNISDR)、联合国开发计划署(united nations development programme,UNDP )，对“减灾”的范畴是这样规定的，在可持续发展的前提下，将社 会的脆弱性和灾害危险最小化，避免或缓解危险因素对社会造成的负面影响，并针对负面影响做 好准备工作。
另一个与减灾相关的概念是灾害风险管理(disaster risk management,DRM )，它指的是通过 使用管理的指令、技能及方法执行政策、策略，以降低风险因素的负面影响及发生灾害的可能性， 从而提高适应能力（coping capacities)。灾害风险管理是风险管理的外延，旨在通过采取防灾 (prevention)、缓灾(mitigation)及备灾（preparedness )措施，避免、降低或转移危险因素的负面影 响。可以看出，灾害风险管理的主要研究内容是减灾，减灾是灾害风险管理研究的现代分支，是 灾害风险管理研究的最新阶段。
自从20世纪70年代中期以来，随着大量有关脆弱性研究的出版发表，减灾的研究内容深受 其影响，减灾的根本目的也逐步直接指向降低社会经济面对灾害表现的脆弱性，由此看来，减灾 的范畴，其深度和广度巳远远超过了日常的急诊管理（emergency management)。同时，灾害风险管理的观点及实践也随之变得宽泛、深入，更多地强调采用整合、整体的方法降低灾害对社会的 影响。值得注意的是，作为灾害风险管理的现代分支，减灾和以前的术语相比，尽管是一个相对 较新的概念，但仍涵盖许多灾害风险管理早期的观点和实践。因此回顾专业文献，关于“减灾”虽 然有许多种不同的定义，但是基本的理解都是围绕着“最大限度降低灾害风险及整个社会对灾难 的脆弱性”所采取的相关政策、策略、实践的应用及发展，由此也形成了在过去较长一段时间里， 人们对于减灾的广义理解非常清晰，但又无法具体解释和定义它的组成内容的现状。随着国际 上要求阐明减灾具体内容的呼声越来越高，2005年在日本神户召开的联合国世界减灾大会（he UN，s world conference on disaster reduction，WCDR )应对这一'呼声，号召国际组织和国家政府 组织，将减灾的着眼点转向制定明确具体的减灾目标、任务、指标，而不是空谈与减灾相关的政策 性陈述。启动这一转向过程的第一步就是，168个国家的政府正式通过了《005—2015年兵库行 动框架：增强国家和社区的抗灾能力》（hyogo framework for action 2005—2015 ： building the resilience of nations and communities to disasters(HFA)(简称《兵库行动框架》）。
二、减灾的必要性
(一)现代灾难的特点
现今人类活动的范围和领域空前广泛，从陆地到海洋，从地表到地下，从地球到太空，都布满 了人类的足迹。因此和古代相比，现今人类不但遭遇灾害的机会和范围大大增加（见图3-1所 示的1976—2005年世界范围自然灾害发生情况），而且承受的灾害种类也越来越多。除了地震、 火山、洪水、干旱、台风以及战争、流行病(瘟疫)等传统灾害外，伴随人类的资源开发和工程活动 等又出现多种新的灾害，如水库地震、矿山采空塌陷、温室效应、海平面上升海水(咸水)入侵、工 程事故以及化学污染、核污染与核泄漏、科技灾害等。这些新的灾害与传统灾害交织在一起，构 成更加庞大的灾害系统，对人类产生更加严重的威胁和长远影响。
更多灾害具有自然灾害和人为灾害的双重特点。例如许多地区日益严重的水土流失，土地 沙漠化以及滑坡、泥石流等灾害，尽管受气候、地貌、地质构造等条件控制，但人为破坏森林植被 以及因垦殖、采矿、工程等改造边坡、河道等加剧了环境恶化，从而引发或促进了灾害的发生与发 展。这些灾害虽然仍属于自然灾害，但表现出比较明显的人为作用的性质。因此，作为国际减少 自然灾害十年的一个重要建议，新成立的联合国国际减灾战略放弃了在灾害前面使用“自然”这 样的限定词，依据是，越来越多的人意识到灾害是由自然致灾因子与社会、人类的脆弱性相结合 导致的结果，所以灾害不是“自然”的。2009年首份《减少灾害全球评估报告》显示，亚洲受到的 灾害冲击尤为严重。全球在灾害中丧生者数量最多的10个国家中，有9个是亚洲国家。例如， 日本和菲律宾两国人口受到热带风暴威胁的程度相当，但菲律宾在热带风暴丧生的人口数量却 比日本高17倍。全球由洪水导致的死亡有75%发生在孟加拉国、中国和印度这3个国家。这些 都提示了实施减灾的紧迫性。
此外，重大灾害，即灾难，具有突发性、群体性、复杂性等特点，常在人们意想不到的情况下发 生，瞬间造成大量伤亡。1976年我国唐山大地震后收集的资料显示灾民的存活率：半小时内被 抢救出来的为99. 30%，第1天内为81. 00%，第2天为33. 70%，第5天为7. 40%;提示了及时抢 救的重要性，因此平时做好减灾准备，应急管理时才能获得更多的主动性。
(二）现代战争加剧环境灾难
在禁止核武器、化学武器、生物武器的国际公约的约束下，现代战争对环境的破坏，往往表现 为两个方面：①常规武器杀伤力的极度发展，常规武器的破坏半径和火力威力早巳能和小型核 武器相抗衡;②现代战争中应用常规武器谋略的变化，也会造成类似核战、化学战、生物战的灾难 性后果：现代战争引发频繁地震灾难。例如，阿富汗位于地震带上，史上曾多次发生大地震。轰 炸对地壳比较稳定的地区的影响不太明显，但对于地震带上那些地壳不稳定、濒临断裂岩层的地 区来说，大规模轰炸会促使岩层产生震裂。2001年10月美国发动对阿富汗战争，大量使用威力 巨大的炸弹，就巳诱发了大地震。猛烈轰炸释放的能量引起地壳积蓄能量的连锁释放，导致大规 模地震。阿富汗东部兴都库什山区，是美军连续猛烈轰炸的战场。数月后发生3次地震，造成1000多人死亡，几万人无家可归。这次地震的强度之大、范围之广都是罕见的，连巴基斯坦西北 部都有震感。现代战争的这种非核军事打击造成毁灭性地质灾难的新趋势，值得世人关注。
(三）灾难的后续影响与可持续发展
十多年前，联合国举行的全球环境与发展峰会通过的宣言和《1世纪议程》，第一次将“可持 续发展”作为人类共同的战略目标鲜明地提出来，认为人类要消除全球性环境危机，主要应“减少 和消除不能持续的生产和消费方式”。由于现代灾害的影响范围越来越广，受灾对象越来越多， 承灾财产密度越来越高，灾害的连锁效应越来越强，所以灾害所造成的损失越来越严重。过去 20年来，平均每年受灾害影响的有2亿多人。现代灾害的受灾对象越来越多，除传统的农作物、 森林、草原和农业生产外，城市和现代工业、商贸服务业等成为重要的受灾对象。因此，现代灾情 构成比以往要广泛、复杂得多，仅从受灾体来看多达几十类。位于布鲁塞尔的世界卫生组织灾难 传染病学研究协作中心记录的数据表明，在报告所述期间（005年6月至2006年5月），发生了 影响到全国的404次灾难，平均每天一次，比上一个10年期（1995—2004年）的平均数高出 25%，共有115个国家受影响，93 000人丧生。经济损失比上一个10年平均数高出2. 6倍，达到1730亿美元。水灾的次数大约高出50%，占经济损失的97%。在这些数字背后，家庭成员、生 计和财产的损失，市场的破坏和当地价格的上涨，以及对于本地环境和自然环境的破坏，会成为 影响受灾地区长达多年的遗留问题。城市地区和高风险地区人口压力的扩大，加上环境退化、不 安全的使用土地的做法、未经规划的安置以及迅猛的都市化，均使得易受灾害影响的程度即脆弱 性增加。资源环境恶化不但直接危害当代人的生存与发展，而且危害其子孙后代，削弱了他们的生存发展条件。1999年当联合国在日内瓦举办“十年减灾”总结会时，英国泰晤士报发表了一篇 评论，题目是“decade ended, losses tripled”,也就是说10年发生的自然灾害与往常相比未发现有 任何异常，但这10年中由于自然灾害造成的损失却是上个10年的3倍，比20世纪60年代的10 年增加了将近10倍。
由此可见，灾难巳严重影响了全球可持续发展的进程。
三、减灾计划
所谓减灾计划，即组织、机构、部门等为减少灾害发生风险拟定的相关文件，包括设立特定目 标及应采取的措施行动等。国家水平的减灾计划应具体涉及到每个层面的管理职责、并能适用 于不同的社会、地理环境。有关计划的时间节点、应履行的责任及资金来源应在计划中具体 说明。
2005年世界减灾大会通过的《兵库行动框架》是第一个被国际社会广泛认可的减灾计划，它 设立了一系列的目标，包括预期成果、战略目标、行动重点等。《兵库行动框架》的战略目标之一 就是“发展和加强机构、机制和能力建设，增强抗灾能力”，呼吁所有国家“支持建立和加强诸如多 部门参与的国家平台之类的国家综合性机制”，确保减少灾害风险是各国政府和地方政府需要优 先解决的任务之一。由此可见，减少灾害风险问题巳被放在了国际议程的高度优先地位。会议 期间，众多国家发表了关于灾害预警的意见，同时会议呼吁设法确保将高度的关注迅速转化为行 动，改变世界看待危害、风险和脆弱性的方式，真正走上“建立更安全的世界”的道路。目前全世 界的减灾计划都是在《兵库行动框架》的原则指导下进行。
为了更好的执行《兵库行动框架》，相关的平台、机制需要建立，这其中比较重要的就是国际 减灾战略系统、减少灾害风险国家平台等，理解它们的含义，可以加深对目前减灾计划的执行和 减灾国际形势的了解。
国际减灾战略系统包括各国政府、联合国机构和民间社会机构，根据《兵库行动框架》，共同 努力减少灾害所造成的生命损失以及给社会、经济和环境造成的损失。 这是实现可持续发展的 一个重要条件。
国家平台是一个属国家所有，并由国家主导的、由多个利益相关方参与的论坛或委员会。它 在不同层面上倡导减少灾害风险，通过协调和共同参与，在需要共同努力的优先领域进行协调、 分析并提出建议，其总体目标是加强国家的抗灾能力，实现可持续发展。国家平台是一个协调机 制，它有助于把减少灾害风险纳人国家发展政策、规划和项目中。落实《兵库行动框架》，其目的 是帮助各国建立和发展一个适合本国国情的、综合的国家减少灾害风险系统。国家平台必须推 动主要方面的参与，如有关部委、灾害管理机构、科研学术机构、非政府机构、国际红十字会、私营 部门、媒体以及其他与减灾相关的机构，并尽可能地邀请捐助方和联合国驻地机构的参与。负责 国家平台的办公室或部委必须是常设机构，级别足够高，可以协调相关各方的参与，具备国家授 予的在减少灾害风险、灾害管理、国家规划和环境方面协调的权力。在2000—2006年，共有34 个国家向联合国国际减灾战略秘书处(theUN/ISDRsecretariat )通报了其国家平台的建立情况。 其中，有些国家平台是以先前建立的国家减灾管理委员会为基础，扩大了其工作范围和利益相关 方的参与。其他国家则是无一例外地从零起步，按照联合国国际减灾战略秘书处和联合国开发 计划署危机预防和恢复局共同拟定的“国家减灾平台的指导原则”，由国家发起、利益相关方参与 的方式建立和发展国家平台。
国家平台被视为国际减灾战略系统中的重要成员，是国际减灾战略系统进人国家层面的正 式切人点。巳设国家平台的地方，国际减灾战略系统将以此为基础在国家层面上开展工作。与 国家平台相对应的还有全球平台、区域平台等。全球平台（global platform)是国际减灾战略系统的一个关键机制，每两年在日内瓦召开一次会议。它取代了原先2000—2005年机构间减灾工作 组每两年召开一次会议的机制。截止到最近的2009年第二次全球平台会议，共有来自152个国 家政府、4个联合国及其他国际机构、2个区域及政府间组织和69个民间组织的1688个与会 者进行会议讨论，人数比第一全球平台会议增加了 36%%，这些机构的世界分布如图3 - 2所示。 第三次全球平台会议将于2011年7月在日内瓦召开。在全球平台中，国家平台被视为其主要的 构成机制，其目标包括：在所有层面上，保持减少灾害风险国际行动的连贯性;在实践者和专家 中倡导知识共享;审议和评估国家减少灾害风险取得的进展。另外，区域平台正在逐步建立，会 更加具体地考虑邻近国家之间的需求，使区域和次区域政府间组织更深入地参与活动，目前已经 在非洲、亚洲、欧洲和美洲展开工作。
四、国内外减灾相关组织及活动
(一）减灾相关组织
1.联合国国际减灾战略
联合国国际减灾战略（international strategy for disaster reduction, UNISDR)是联合国下属 的减灾机构，成立于2000年，它是国际减少自然灾害十年计划（IDNDR ) (1990—1999年）的延 续。由联合国主管人道主义事务的副秘书长直接领导，它是一个由168个国家、联合国机构、金 融机构、民间社会组织、科学学术领域以及普通大众共同参与的全球性机构，其主要目标是为了 减少致灾因子引发的灾害所造成的伤亡。其秘书处设在日内瓦，在非洲、美洲、亚洲和太平洋地 区、欧洲设有办事处，在纽约设有一个联络办公室。
2.灾害防御协会
世界银行于2000年2月成立了灾害防御协会（provention consortium)。2003年起，由国际 红十字会(international federation of red cross,IFRC )接管。灾害防御协会旨在建立国际救灾的 伙伴关系，旨在致力于发展中国家的救灾，还为减灾充当资源和主要参与者联系的纽带，设法把 科技界和政策制定部门、私营部门和公营部门、捐款者和灾民之间联系起来，在发展中国家促进 风险评估、风险减持和风险救灾。比如：制订计划统一的防灾和减灾机制，实施改善过的建筑代 码制度，更有力地对土地使用和应急机构实施有效的管理;培育政府预报灾害和快速反应能力， 建立一旦遭到灾害就能警报的民防体系。
3.亚洲减灾中心
亚洲减灾中心（asian disaster reduction center,ADRC )于1998年7月30日在日本兵库县神户市成立，由亚洲地区的28个成员国、5个咨询国和1个观察者组织组成的。亚洲减灾中心的主 要任务是：①积累并提供自然灾害信息和减灾信息;②进行促进减灾合作方面的研究;③收集灾 害发生时紧急救援方面的信息；④传播知识，提高亚洲地区的减灾意识。
4.京都大学防灾研究所
京都大学防灾研究所（disaster prevention research Institute kyoto university, DPRI)创建于 1951年，主要从事与应急管理相关问题的研究，为日本灾害研究的权威机构，研究能力在国际上 享有盛名。研究所设灾害风险综合管理、地震灾害防御、地质灾害、河海灾害、气象灾害5个研究 部;灾害环境、地震预报、火山、水资源、减灾系统5个研究中心;规划与信息、仪器开发、设备运 行、观测4个室。研究涉及洪水、风暴潮、海啸、地震、泥石流、火山、气象灾害及水资源缺乏（干旱 缺水)等各个领域。
5.东京大学地震研究所
东京大学地震研究所（earthquake research institute, university of Tokyo , ERI)成立于 1925 年。 其理论研究项目有地震波，地震发生机制，火山的地质，海啸，海底地震等;应用研究上有地震、火 山、海啸的预测和预报，抗震建筑，地震探矿等，还设有强震预测中心和地震预报观测中心，在全国 各地设立有近20个地震、火山、海啸观测所。
6.防灾科学技术研究所
防灾科学技术研究所（national research institute for earth science and disaster prevention， NEID)主要承担了针对大城市地震防灾的尖端模拟技术，包括震灾综合模拟系统以及海啸灾害 综合模拟系统的开发等。除了在实验室里进行研究，该研究所还在日本全国约1 800个地点设 置了各种地震仪，能够准确观测从微小地震到大地震的各种地震活动，并且将收集的数据通过互 联网公布，用于弄清地震活动的机制和减轻地震灾害的研究。值得一提的是，该研究所的另外一 个任务是对地震活动和受灾情况进行预测研究，以期在大地震来临前及时将有关信息通知地方 政府和产业部门等。
7.美国联邦紧急事务管理署
美国联邦紧急事务管理署（federal emergency management agency, FEMA )成立于1979年， 直接受美国总统领导，是美国进行重大突发事件时进行协调指挥的最高领导机构。FEMA的使 命是“在任何危险面前，领导和支持全国范围内抵抗风险的应急管理综合程序，通过实施减灾、准 备、响应和恢复四项业务，减少生命财产损失，维护社会稳定”。在信息技术的运用上，它一直持 续地形成和完善一个清晰的基础架构，来支持全面、全程、主动式的应急管理。
8.美国陆军工程师团
美国陆军工程师团（U. S. Army Corps Of Engineer，USACE)成立于1802年，是美国历史最 为悠久和最具权威性的洪水研究实验和防洪工程规划、设计、建设、维护、管理、咨询机构，统一管 理全国4. 1X104 km内河航道、219座船闸、172座航运梯级，320座防洪坝、82个多目标水库等。
9.欧洲灾难医学中心
欧洲灾难医学中心（centre europeen pour la medecine des catastrophes,CEMEC)是欧洲议会 属下的一个政府间和国际间的组织，它经常与联合国和世界卫生组织的应急办公室联系，自 1983年起CEMEC每年举办培训班，将灾难医学介绍到医学界去，并承担研究、协助救灾工作。
10.国家减灾委员会
国家减灾委员会简称“国家减灾委”，是我国国务院领导下的部级议事协调机构。国家减灾委原名中国国际减灾委员会，是中国政府响应联合国倡议于1989年4月成立的中国国际减灾十年委 员会，2000年10月更名为中国国际减灾委员会，2005年4月更名为国家减灾委员会，其成员由国 务院有关部委局、军队、科研部门和非政府组织等34个单位组成。国家减灾委员会主任由国务院 领导担任，办公室设在民政部。其主要任务是：研究制定国家减灾工作的方针、政策和规划，协调 开展重大减灾活动，指导地方开展减灾工作，推进减灾国际交流与合作。
11.中国灾害防御协会
中国灾害防御协会成立于1987年，是全国性综合社会团体，业务主管部门为科技部，委托管 理单位为中国地震局。
(二)减灾相关话动
(1)减少自然灾害国际日联合国大会于1989年12月22日通过44/236号决议，指定10 月的第二个星期三为减少自然灾害国际日。在国际减少自然灾害十年（990—1999年），每年都 纪念减少自然灾害国际日。2001年，大会决定继续在每年10月的第二个星期三纪念减少自然 灾害国际日（56/195号决议，12月21日），并借此在全球倡导减少自然灾害的文化，包括灾害防 止、减轻和备战。
(2 )全球减少灾害风险平台（the global platform for disaster risk reduction ) 是国际减灾战 略系统的主要合作机制，是世界应对日益增长的灾害问题的主要论坛，两年一次会议。第一次会 议于2007年6月在日内瓦举行，会议的主要议题是建立国家平台。
五、减灾研究的趋势与进展
在早期的灾难及减灾研究中，研究重心偏于物质财产、灾难情况等物理层面，近些年随着对 流行病学以及公众健康的关注、社会科学这个更适合探究灾难的学术领域的兴起，研究者开始关 注因风险及灾难而导致的人类行为。此外，由于灾难往往造成社会成本的增加，在这种成本无法 循环的情况之下，灾难相关的成本和利益经济分析则显得更为要紧。同时，科技的革新增加了获 取信息的渠道，并有助于经验的交流;在过去的30年间，与灾难风险管理相关的各种多元专业活 动的扩展也使得应用性的研究受到重视。此外，在当代减灾研究的领域中，还有一部分学者把研 究中心放在了解脆弱性的多元面向及易受灾的脆弱团体，而这些研究也是与社会正义、平等以及 社会安全等议题息息相关。ISDR指出，社会上的弱势团体、女性及贫穷人口等皆易因灾难事件 而遭遇更大的损失。
世界各国中，较早将减灾研究纳人国家研究议程的国家有美国和日本。例如，美国在 1972—1974年进行第一次全国自然灾害评估，在当时这是项创新的机制，设立的动机是由于意 识到了“揭示灾难风险本质”应纳人国家研究议程，涉及到的相关资源包括各学术领域灾难研 究者以及科技工作者。值得一提的是，美国对于灾害的评估研究在1975年以前，几乎都是以 自然科学及工程为主，后来WhteCDIS年)察觉到政治、经济与社会条件会直接影响工程防灾 的有效性，经过多年研究，White & Haas (1975年）进行的自然灾害评估研究（assessment of research on natural hazard)，开启了灾害有关经济、社会与政治等跨领域议题的研究。第二次的 国家评估则在1997—1999年进行，其关注焦点在于情境的多元性，以及因各地区社会、经济及 环境因素等脆弱性不同而导致风险的动态本质，此项研究有超过250位学术专家及工作者参 与，研究结论揭示应从事减灾发展的广泛性调查。又如，日本经常受自然灾难的侵袭，其减灾 研究相关组织为数不少。虽然在行政上这些研究组织不在国家预算内，但位于筑波县 (Tsukuba)的国家地球科学及灾难预防研究机构（NIED)和公共事务研究机构则为国家层面的 灾难研究代表机构。