一、发展的历史背景
在西方世界，荷兰的中小学教育体制是十分独特的，它不仅是教育体制历史演变的独特，也反映在荷兰现 行教育结构的独特中。就历史演变而言，十九世纪下半年、二十世纪初，世界性的普及义务教育运动风起云涌 ，触及范围之广，影响之深刻，教育发展史上前所未见。多数国家都在推进教育的公立化，以实现教育机会均 等的目的，而荷兰似乎反其道而行之，以鼓励私立教育发展谋求这一理想的实现。
早在十九世纪初，荷兰教育表现出较强的公立性和世俗性，绝大多数儿童都在公立学校中接受教育，公立 教育及其世俗性传统直到拿破仑入侵荷兰以后才稍有改变。当时荷兰天主教势力较强，天主教徒占总人口的３ ５％，随着宗教自由的扩大，天主教率先兴办教会学校。几经奋斗，直至１８４８年，私人团体方才获得了正 式办学权。从此，私立学校成倍增加，政府垄断办学的格局被打破，但公立学校在教育资源占有上仍有极大的 优势。
１８８９年，荷兰私立中小学教育进入新的发展的时期。同年，由各教派联合组阁的新政府就教育问题达 成一项协议，即各教会教派以及私人团体都享有权利开办学校，自由传播教义，而政府有义务为私立学校提供 适当资助。虽然当时的政府资助极为有限，但在荷兰教育史上开创了“公助私学”的先河。“公助私学”的结 果使私立小学在校生占小学生总数的比例猛增到３８％（１９１０年），私立中学也获得了较大的发展。
本世纪初，荷兰政治舞台上，代表各教派利益的党派团体风起云涌，轮流执政。１９１３年，天主教党与 自由党联盟（即喀尔文教与荷兰新教的联盟）在大选中均未获得优势，而刚刚崛起的社会党成为均衡两派势力 的关键。这场大选危机最终以调和而结束，调和的结果是：自由党联盟获权组阁新政府；社会党取得全民选举 权；天主教赢得了对于公私立学校的平等资助。不久，天主教党的主张被写进了１９１７年的宪法之中，从此 ，“公助私学“以宪法名义一直延续至今。第二次世界大战以后，私立小学人数已占小学入学总数的７３％， 私立中学占中学生总数的５７％。由此可以看出公私立教育的基本构成。这一构成，虽略有波动，但无多大变 化。而对于“公助私学”问题，似已得到社会的广泛认同，很少人提出疑问，即使在１９６８年的中等教育综 合化运动，八十年代初教育预算削减方案也未触及这一问题。
目前，荷兰十年普及义务教育率达９９％，就读于私立中、小学的学生占入学总数的比例分别为７２％和 ６９％。从这一比例中我们不难发现，荷兰私立中小学教育相当发达，为普及教育所作出的贡献也是不可低估 的。然而，我们也发现像荷兰私立教育这样高的入学率在西方国家中极为罕见。即使在十分强调多样化教育， 鼓励家长学生自由选校的美国，私立学校学生总数也仅占１２％，而英国、加拿大等国都在１０％以下。当然 ，私立教育的规模并非是本文研究的主旨，可以说我们也不是以独特的荷兰私立教育进行纯学术的研究。如果 说通过研究能够针对现实问题，诸如政府与私立教育的关系，公私立教育的相互补充，公助私学的利弊及其与 私立学校自主权的关系，私立教育在消耗社会资源方面的成本收益等，拓宽点思路，提供些参照，可以说这就 是文章的意旨所在。
二、私立学校经费来源
多数国家私立学校都是以学费和损赠为主要财政来源的，来自国家和政府的拨款或隐型资助所占比例很小 。但荷兰私立学校正好相反，大部分或者绝大部分经费来自于政府。如前如述，荷兰很早就实施“公助私学” 的政策，私立学校与公立学校一样接受政府拨款。但目前也有人担心，随着私立学校的发展，有可能使得公立 学校获得的拨款相对减少，从而不利于公立中小学的发展。面对这一担忧，也为了完善政府教育财政拨款体制 ，荷兰政府于八十年代初改革了以往的教育拨款模式，实施“公私立教育预算相关方案”。这一方案的核心就 是普遍使用“教育折价券”，所谓“折价券”实质上是政府教育拨款的分解。政府为每位学龄儿童提供“折价 券”一张，凭此券，家长可为其子女在不同的公私立学校中进行选择，以尽可能地适合其子女发展成长要注。 公私立学校一律通过收取“折价券”向政府部门集中兑换，从而获求拨款。由于新方案的实施，政府成功地将 公私立教育拨款完全相关起来。１９８５年，小学折价券每张为３６００荷兰盾，中学折价券为５，４００荷 兰盾。
私立学校的基建费主要由各级政府承担，大部分来自市政当局，中央政府提供少量补贴。基建费的使用实 行专款专用，学校无权任意处理或挪作他用。
就政府而言，教育预算应力求公私立学校的平等。然而，稍与公立学校不同的是私立学校仍可收取一定数 目的学费。国家对于私立学校的收费标准和具体用途都有严格的规定。政府认为，既然私产学校的教师工资， 基建费用，经常性办学经费都由政府支付，那么私立学校也就没有收取学费的理由。只有在需要修建图书馆、 游泳池等特别教学设施时，学校才可以象征性地收取少量的杂费。国家虽严格控制学费收取及其标准，但实际 情况私立学校仍然收取学费。据资料表明，目前小学收费每年生均１５０美元，若要读完８年小学教育，所缴 学费总额为１２００美元。可见学费较低、仅约占政府８年生均拨款的１２％。如果与其他国家相比，荷兰的 学费仅仅是象征性的。
那么，“公助私学”为什么有如此坚实的基础？私立学校学费为什么如此之低？概而言之，有以下三点。 首先是学费与政府拨款的相互制约关系。学费高意味着政府调控力较弱，也意味着政府资助额较小。在荷兰， 就政府而言，十年义务教育是基于免费这一原则之上的，要使得这一原则贯彻实施于私立学校，较为合理的措 施便是尽可能缩小公私立学校接受政府资助的差异，因而发放“折价券”便成为实现这一目标的良好途径。就 私立院校而言，一般都是愿意接受资助的，意愿的程度取决于资助的多寡。资助额大，则可以以牺牲收取学费 甚至是高额学费为前提。资助额小，很多私立学校就很可能与政府相脱离，放弃资助或“折价券”，以赢得自 主权或者保留收取学费的权利。正因为荷兰实行了公私立学校的“相关预算方案”，也使得私立学校不愿放弃 这一稳定而又丰裕的经济来源。其次，生源与学费标准之间存在着相互制约关系。市场经济的竞争性反映在私 立学校里主要是对生源的竞争。假使教学质量相同，学费便成为影响生源的重要因素，学校学费标准过高，意 味着增加家长的承受力，而承受力过大，必然迫使家长作出其他选择，结果生源减少，学费总量下降是不可避 免的。而在荷兰，能够吸引更多的生源意味着私立学校获得更多的“折价券”，所以，私校愿意压低学费或者 象征性地收取学费，这笔帐学校是会算过来的。第三是立法的制约。１９８１年公布，１９８５年生效的荷兰 《初等教育法》再次强调了“教育机会均等”的原则，并指出家长和学生无力缴付学费在法律上不应成为排除 儿童于校门之外的理由。所以，荷兰私立学校大大有别于其他国家，不可将学费作为选择生源的重要依据。
三、政府控制私立教育及其影响
一般而言，私立学校相比于公立学校享有较大的自主权。然而，在不同的国家，在不同的教育制度下，能 够享受多大程度的自主权是大相径庭的。随着社会经济的发展，国家和政府调控教会学校私立学校的愿望在一 天天地增强，因而出现了对私立学校提供的程度不同、形势不一的资助，随着政府资助的出现，私立学校自主 权的程度和范围也在一天天发生变化。政府要实施对私立学校的有效控制，常常运用经济这一杠杆实现其目的 ；而私立学校要争取更多的资助，就得忍痛割爱，放弃程度不同的自主权。自主权与政府资助和调控之间存在 着相反相成的关系，二者之间的矛盾运动构成了私立学校与政府之间的相互选择、不断权衡的基本过程。
在荷兰，这种权衡的结果就是私立学校在确保办学特色和自由传输教义的前提下，以自主权换得政府资助 而保证稳定财源。不难看出，财政手段成为荷兰政府调控私立教育的有效手段，从而使得公私立教育在服务于 普及国民义务教育的大目标上并行不悖。
教师是教育教学活动的具体实施者，对教师的管理往往是政府调控私立学校活动的突破口。荷兰私立学校 由于接受了政府资助，实际上也就接受了资助背后的附加条件，诸如教育资格要求，教师工资等级及晋升，师 生比的要求等。除此之外，对教师的辞退问题也有明文规定。
政府对私立学校调控的另一方面是课程设置。因为课程决定了学校教学活动中传递知识培养技能的性质和 范围，是开展教育教学活动的依据，还可以说是确保某种教育目标得以实现的保证。在西方其他国家中，政府 对主干课程都有严格的规定，至于其他课程一般不作任何规定，荷兰的情况却有所不同，对私立学校课程没有 专门作出规定，但调控是存在的，只是运用的是另一种方法，即利用升学考试来实现调控目的。由于荷兰在初 中阶段开始分流，因而，小学毕业统考便自然成了制约私立小学课程设置的重要依据，而勿须再作规定。
此外，政府对私立学校经费管理也是极其严格的。就学校集资而言，无特殊目的不得随意收取学杂费，即 使非收不可，也得另立帐目单独使用。就政府拨款而言，所有资金也得专款专用，可见，荷兰私立学校无经费 支配权而言。
政府的有效控制是否意味着私立学校完全失去了自主权？如果说私立学校自主权尚存，那么表现在哪些方 面呢？择其要者，有三个方面。首先，私立学校有选择不同办学方向的权利，既可以为某一教派某些教民服务 而体现不同宗教特色，也可以就不同的教育哲学思想不同的教学方法进行试验，因而，不仅仅作为实现普及教 育的目的而成为公立教育的补充，而是提供多种选择促进教育的多样化。其次，在教师选聘方面，固然存在着 国家规定和标准，但在具体操作时，不仅可以灵活处理，而且可以于国家标准之外附加标准，例如一些学校甚 至把宗教信仰、生活态度和生活方式作为聘用的条件。第三，课程设置虽然受制于毕业统考，但教科书的编写 和选择权在学校之手，教学方法的运用则相当宽松或十分自由。在一些课程（如历史课等）的教学中，由于教 师个人价值观的差异，某一历史事件的实际教学及其效果在不同学校往往差异很大，甚至出现观点相佐的情况 。因此，政府对私立学校的有效控制并不意味着管死卡死。
应该说，荷兰政府得以有效调控私立学校发展的手段是“公助私学”。“公助私学”在客观上刺激了私立 学校向着准公立教育方向发展，严格地说，荷兰的私立学校具有公立和私立双重性质。政府虽然通过资助形式 以实现教育机会均等，但教育结构中的“早期分流”就难以说明公平或平等。私立学校似乎认为接受政府资助 是顺其自然的事，殊不知这无疑是给自己套上紧箍咒，自主权必然有所损失，而自主权的损失，积极性的受损 必然在所难免。
四、私立教育成本与收益分析
任何形式的办学都需要投入（即成本），而讲投入就不能避而不谈收益问题。那么在荷兰，私立教育在与 公立教育比较中成本有多大？收益有多少呢？收益主要反映在能够为消费者（即家长、学生等）提供更多的消 费选择机会和多样化的教育服务，而要提高服务质量就必须最大可能地体现办学特色。要谈私立教育的成本， 相对要复杂一点，这不仅是变量较多，而且有关这些变量的数据极难获得。但主要包括公私立教育的成本－－ 收益比问题，规模效益问题，学生交通费增加问题，以及管理费用增加等问题。可以说这些问题很难运用计量 经济学手段加以分析比较，尽管如此，我们也可以作一点初步的定性思考。就成本消耗而言，私立教育往往并 不省钱，其表现为：（１）私立学校规模相对较小，因而在规模效益上要低于公立学校；（２）由于自由选校 ，家长往往为挑选合适的学校而将其子女送往离家较远的学校入学，因而交通费相对增加；（３）由于“公私 立学校教育预算相关方案”的实施，私立学校获得的政府资助与公立学校相同，然而，除此之外，私立学校还 有学费收入，而公立学校则没有，假使公私立学校都以用完经费为前提，那么，私立学校在成本消耗上自然要 大一些。正如英国一位专门研究荷兰教育的学者詹姆斯指出的那样，荷兰教育公私立并存的体制所消耗的成本 要比实施统一的教育体制高出１０％－２０％，应该说这一并非科学的结论还是言中其要害之处。
然而，仅仅分析成本还是不够的，而收益多大也不能以“多样化教育”作笼统的概括。一般而言，学校的 收益可以反映在良好的教育质量上，或者看其毕业生升入高一级学校的比例。可是由于荷兰私立学校实施的是 低学费制度，学校难以用高学费筛选其生源，其结果教学质量的优势和声誉一直没能形成。从另一个角度来看 ，家长对其子女没有特别的投入，自然也不应对学校有更高的要求。在荷兰，很少见到“贵族学校”，“精英 学校”的事实也能说明这一问题。
尽管如此，我们还可以应用市场本位检测法（market-based test） 来考察私立学校在教学质量和教育收 益上与公立学校的差异。既然在当今的西方世界，人人都在不同服务之中进行不同的选择，那么就可以从行为 选择上来判断人们对教育服务的选择及其对教育收益的感受。在荷兰，就读于私立中小学校的学生约占７０％ ，也就是说是７０％的家长倾向于并最终选择了私立学校，而私立学校多少还要收取些学费，这就说明家长存 有以更多投入而获得更多收益的愿望，当然，学费限制也限制了家长的要求。另外，家长选择私立学校也可能 有宗教的考虑，然而，社会在日益世俗化，说明也不能完全解释这一选择趋势。但是，我们也不能说以上的分 析缺少根据，毫无依据。究其实质，更为直接的原因主要是：私立学校人情味更浓，能更好地满足“顾客”的 需求，再加上生动的教学方法，较少的官僚习气以及有一个十分关切学校事务并能够对学校进行有效监督和指 导的董事会，还有可能的是受习惯的影响，在私立学校接受过教育的家长更倾向于把子女也送到私立学校接受 教育等。无论作何分析，多数家长选择私立学校也就是客观上反映了私立学校的办学成功，这就是“市场本位 检测法”所得出的结论，也是私立学校办学收益的直接反映。